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來源： 中國經(jīng)濟時報 羅赟鵬
為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高新型城鎮(zhèn)化質量水平和加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供體制機制保障，近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟分赋觯蕴剿鹘⒑喖s精干的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)實際的財政管理模式為保障，構建符合基層政權定位、適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進一步激發(fā)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展內生動力，充分發(fā)揮其對周邊輻射帶動作用。
接受中國經(jīng)濟時報記者采訪的相關專家表示，此次《意見》提出的改革舉措都是關鍵性內容，必將進一步推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政體制改革。
發(fā)揮自身優(yōu)勢挖掘經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?/p>
為探索和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化行政管理體制，自2010年以來，按照中央統(tǒng)一部署，在我國的一些地區(qū)開展了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。那么，這些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政區(qū)域分布有哪些特點，自身具有哪些發(fā)展優(yōu)勢？
國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所綜合研究室副處長、研究員包雅鈞在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，2010年中央編辦、中農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部發(fā)布了《關于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在13個省份中選擇25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行試點。地域上涵蓋了東、中、西部省份。這些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)往往集聚人口較多，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，經(jīng)濟實力比較強。
近年來，我國在推進城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設和發(fā)展特色化城鎮(zhèn)方面取得了一定成績，但是在經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)仍存著一些行政管理體制不適應等問題。
包雅鈞表示，我國推動經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)的發(fā)展，普遍存在“小馬拉大車”問題。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)不僅是一個縣級區(qū)域內在新時期的經(jīng)濟增長點，也是加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程的戰(zhàn)略節(jié)點，還是推進城鎮(zhèn)化的重要載體。其經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Σ粌H在于產(chǎn)業(yè)方面，還在于城鎮(zhèn)化拉動經(jīng)濟發(fā)展，以及民生需求如教育、衛(wèi)生等公共服務的推動。
“經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)很大的一個特點就是經(jīng)濟體量大，一些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)很可能要比北方的縣或者是地級市還發(fā)達。”中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍也對中國經(jīng)濟時報記者表示，這些經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)一般有比較好的產(chǎn)業(yè)鏈、比較特別的產(chǎn)品，或者悠久的文化和歷史傳統(tǒng)。目前來說，很多地方已經(jīng)開始試點，或者是加速推進。此次《意見》其實是對地方推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展的進一步肯定。從這個意義上來講，在后續(xù)工作中可能予以這些城鎮(zhèn)行政管理體制更為寬泛的管理權限，或者在省直管縣以后，很多城市會直管鎮(zhèn)。
總結試點經(jīng)驗 促進行政管理體制改革
包雅鈞表示對于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革取得的成效主要有如下幾個方面。
一是權力下放，重構基層政府的功能。例如，昆山市和張浦鎮(zhèn)根據(jù)“能放則放、應放盡放”的原則，賦予張浦鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權限。同時，還按照事權與財力相匹配的原則，擴大張浦鎮(zhèn)財政自主權。實行“核定基數(shù)、收支掛鉤、超收分成、專項補助”的財政管理體制，以2011年為基數(shù)，2012年的增收分成中縣級留成部分全額返還，以后每年遞減10％。
二是結構整合，創(chuàng)設全新的基層政府架構。根據(jù)精簡統(tǒng)一效能原則和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的實際運行情況，很多經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)打破傳統(tǒng)行政機構與事業(yè)單位的界限，將原有的行政機構和事業(yè)單位進行整合重組，按照人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的原則設計新型基層政府架構，精簡了政府機構。
三是資源重組，優(yōu)化編制和人力資源配置。
四是公共服務上的流程再造，根據(jù)鎮(zhèn)的實際，探索決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互獨立又相互促進、既相互制約又相互補充的“前臺”＋“后臺”的運行機制。“前臺”為鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和便民服務中心等“窗口”機構，直接面對社會服務，“后臺”則是經(jīng)過整合設置后的鎮(zhèn)政府相關職能機構，履行政策指導、政令傳遞、監(jiān)督問責等內部行政功能，主要行使決策權、監(jiān)督權。
對探索創(chuàng)新的借鑒和啟示，包雅鈞表示，主要在于三個方面：一是要創(chuàng)新放權方式。現(xiàn)行法律法規(guī)的授權多止于縣級政府及其部門，如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權以完善其作為一級政府的基本功能，是這次改革試點必須突破的瓶頸，要探索好法律認可的授權路徑，就需通過必要程序明確規(guī)定鎮(zhèn)政府是綜合行政執(zhí)法主體和行政許可的主體。二是要在基層真正實行綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法是國家倡導的大方向，在鎮(zhèn)更應如此，這里事務通常不太復雜，但以往常見的是多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法，導致效率低下。因此要以鎮(zhèn)政府享有執(zhí)法主體資質為前提，真正實行綜合執(zhí)法。三是要理順權力運行關系，提高公共服務效率。在一般的窗口服務上，如果權力運行流程不順，不僅導致低效還會滋生腐敗。
推進行政管理改革還應謹慎有序
為進一步激發(fā)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展內生動力，充分發(fā)揮其對周邊輻射帶動作用，此次《意見》提出了一些改革任務，如擴大經(jīng)濟社會管理權限、構建簡約精干的組織架構等，這些改革將會對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制有什么樣的影響？此外，在改革中我們還應注意哪些可能存在的問題？
毛壽龍表示，這些行政管理改革措施，實際上是在現(xiàn)有的行政管理體制下進行的調節(jié)，讓一些鎮(zhèn)獲得一些更高的行政管理權力。讓這些經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)，能夠有更好的行政管理環(huán)境，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展服務。
包雅鈞表示，這些要求的改革舉措都是關鍵性內容，必將進一步推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政體制改革。但是作為我國政府系統(tǒng)的末梢，其實也與整個體制緊密相關。比如在鎮(zhèn)層面的有關職能機構如何與上級對口銜接，其背后也有部門利益，也考驗著鎮(zhèn)領導的能力水平。另外，他還表示，《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》明確指出要給鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級行政管理權限，還提出了鎮(zhèn)改市的方案，這個方向也是對的。但這也導致另一個問題，就是整個國家行政體系既要保持穩(wěn)定也要靈活變革。如果增設副縣級市，市下可能還要設鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就涉及整個地方政府組織法規(guī)的修訂；再則就是這些地方往往外來人口較多，普遍存在落戶難問題，在戶籍不落地的情況下，有關公共服務的經(jīng)費負擔也成為一個問題。綜合來看，它是涉及整個國家層面的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的深層次問題，需要謹慎有序地推進其改革。